Consideraciones para una reforma fiscal

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1. Introducción

Una de las líneas de trabajo prioritarias que desea iniciar el Círculo durante la nueva presidencia es la de la Reforma Fiscal (RF).

Las notas que siguen son el fruto de las aportaciones del grupo de trabajo reducido ampliado con las opiniones expresadas por los participantes en la sesión de trabajo del día 4 de febrero en el Círculo de Economía.

Hay que constatar, en primer lugar, la coincidencia en la necesidad de una profunda reforma fiscal (RF). El sistema fiscal (SF) presenta numerosos problemas y disfunciones que no permiten alcanzar sus objetivos. La RF es un deber inaplazable, que requiere un planteamiento global, ambicioso, aunque su aplicación pueda ser desarrollada en un calendario más extenso, en función de la oportunidad de las diversas medidas, dada la actual coyuntura económica.

2. El actual Sistema Fiscal español sufre de importantes problemas

En primer lugar, una excesiva volatilidad o variabilidad que crea inseguridad jurídica y lamina su credibilidad, perjudicando la actividad económica y la atracción de inversiones. A ello hay que añadir una cierta ambigüedad en la interpretación de la normativa que acentúa la inseguridad.

La acumulación de modificaciones, excepciones, deducciones ha acabado creando unas disfunciones que se manifiestan en un elevado gasto fiscal, un pérdida de la equidad en varias figuras impositivas y ha configurado un sistema complejo y farragoso.
En segundo lugar, una insuficiencia recaudatoria en relación a un nivel deseable o necesario de gasto público comparable, en términos relativos, a la media de lo que representa el gasto público en las economías de la Eurozona. De hecho, España se sitúa en un lugar muy atrasado en relación a los países de la Unión en cuanto a recaudación.

La insuficiencia recaudatoria convive con unas tasas impositivas sobre las personas muy elevadas, por encima de la media de la UEM, a causa de unas insuficiencias acumuladas del SF que se intentan compensar con incrementos de la presión fiscal.

Al mismo tiempo, se produce un desequilibrio acentuado en la presión fiscal sobre las clases medias y trabajadoras, en relación con las rentas más elevadas y sobre la PME en relación a los tipos efectivos de la gran empresa y la empresa multinacional.

El fraude fiscal y la elusión fiscal son muy altas, de forma que actualmente la recaudación fiscal en España se sitúa 10 puntos porcentuales por debajo de la media de la Eurozona.

Además, los ingresos fiscales son muy sensibles a las oscilaciones del ciclo económico, lo que ha repercutido sobre los altos niveles de déficit público y dificulta su corrección.

Finalmente, el SF presenta una configuración territorial diversa y poco armonizada de diversos tributos de competencia autonómica que crea distorsiones entre territorios, situación agravada por los defectos del sistema de financiación.

3. Restricciones y condicionantes

Sin embargo, cualquier propuesta de RF debe tener presente ciertas restricciones y condicionantes, derivados de la necesidad de reducir el déficit público y por el hecho de pertenecer a la Unión Europea y de movernos en el contexto de una economía globalizada. Es decir, a corto plazo no es conveniente adoptar decisiones que disminuyan por debajo de ciertos límites la capacidad recaudatoria de ciertas figuras impositivas, de ahí la gradualidad aconsejable en la aplicación de ciertas medidas. También se debe tener en cuenta que, dada la movilidad absoluta del capital, algunas reformas bienintencionadas podrían causar efectos no deseados en la deslocalización de actividad y en la propia recaudación.

Por otra parte, los objetivos sectoriales de la política económica hay que situarlos en las políticas específicas y en la consecuente priorización del gasto público, ejecutada con el máximo rigor y eficiencia, tema del que opinará también el Círculo en breve.

Se considera que hay que evitar la utilización del SF y de los diversos impuestos para alcanzar fines de política económica o de políticas sectoriales, ya que acaban distorsionando el sistema y su función básica, recaudatoria. No se puede pedir al SF el logro de objetivos que pertenecen al conjunto de instrumentos de la política económica si no se quiere correr el riesgo de pervertirse el y alejarlo de sus funciones.

Por último, es necesario remarcar que la economía y la sociedad española precisarán a medio y largo plazo de un gasto público más elevado. No sólo por los bajos niveles comparativos que nos diferencian de nuestros socios comunitarios (ocho puntos por debajo de la media de la Eurozona) y de la distancia que todavía hay que recorrer en términos de servicios sociales, educación, investigación, etc., sino también por qué, a la vista de la evolución de ciertas variables estructurales como son la población y la esperanza de vida, es necesario proyectar una mayor necesidad de gasto público.

4. Objetivos para una RF

El objetivo básico del SF es el de obtener unos recursos, a través de los sistemas coactivos de recaudación, que permitan sostener a largo plazo un nivel determinado de gasto público (comparable a los niveles medios de los países de la Eurozona) para cumplir con las prioridades y los objetivos de las políticas públicas. Al mismo tiempo, este SF debería facilitar y no perjudicar la creación de empleo y el crecimiento económico y, a largo plazo, favorecer de forma general y no discrecional una economía altamente productiva y un crecimiento sostenible y cohesionado, teniendo en cuenta las limitaciones que impone un marco globalizado.

Ahora bien, como se ha dicho anteriormente, no se puede pedir al SF el logro de objetivos que corresponden al conjunto de instrumentos de la política económica. Se trata de que el marco sea favorecedor y no distorsionador de la actividad económica, no de legislar ad hoc para objetivos sectoriales.

Además la RF debería orientarse a los siguientes objetivos:

  • Alcanzar la suficiencia recaudatoria (incremento de la capacidad recaudatoria), para proveer un nivel adecuado de gasto público de acuerdo con unos objetivos generales.
  • Mejorar la equidad del sistema, reduciendo el gap de tributación entre las rentas medias y altas, entre las pymes y las grandes corporaciones.
  • Que actúe como mecanismo redistributivo sin perjudicar la eficiencia.
  • Dotar de estabilidad reguladora en SF que evite incertidumbres, que sea previsible y seguro el su interpretación.
  • Simplificar las figuras impositivas para facilitar el cumplimiento y evitar los excesivos costes asociados para el contribuyente.
  • Reducción del fraude fiscal y reforma normativa que evite situaciones de elusión fiscal abusivas.
  • Mejorar la eficacia de la Administración tributaria, dirigida a la actuación contra el fraude y la elusión fiscal.

Los problemas del SF han puesto aún más de manifiesto en una situación de profunda crisis económica. La reducción de los ingresos fiscales, derivada de la caída de la actividad se ha visto acentuada por la excesiva sensibilidad del SF al ciclo económico, sin que se haya producido una mejora en los mecanismos de recaudación. La respuesta ha sido el incremento de la presión fiscal (de los tipos impositivos), sin que se haya actuado sobre la ampliación de las bases imponibles.

Cualquier reforma deberá contemplar una reducción gradual de los tipos impositivos y una ampliación de las bases, actuando sobre las llamadas gastos fiscales, que se han multiplicado y diversificado enormemente en las diversas reformas tributarias, y actuando de forma contundente y eficaz en la lucha contra el fraude y las disfunciones que ahora permiten un alto grado de elusión fiscal que merman ostensiblemente las cifras potenciales de recaudación.

5. Algunas propuestas concretas

En relación a figuras impositivas

IRPF

Parece necesario mantener el actual sistema dual en la tributación por renta de las personas físicas, diferenciando en cuanto a tipo las rentas del trabajo y del capital. La regulación en España no se puede separar de la vigente en el resto de países de nuestro entorno dada la absoluta movilidad del capital.

Rebajar los tipos sensiblemente, incrementar la base imponible a la que se aplica el marginal y eliminar la mayor parte de las deducciones y exenciones. En particular la deducción por adquisición de vivienda. Paralelamente, aumentar el mínimo exento, para favorecer las rentas más bajas y contemplar las diversas situaciones familiares.

Suprimir los sistemas de estimación objetiva, limitándola a pequeños contribuyentes que presten servicios a consumidores finales.

Existe una relación entre la tributación por renta, por sociedades y por rentas de capitales. La modificación de los tipos impositivos debe tender a acercarlos.

IS Sociedades

Se propone un tipo único, como máximo del 30%, que no diferencie entre tipos de empresas, eliminando al mismo tiempo las deducciones (incluida I + D) que culminan en un tipo efectivo mucho más bajo para las grandes empresas y alejado de lo que soportan las Pymes. Si se considera que la I + D debe ser ayudado, esta ayuda debería ser articulada a través de un política de gasto público.

Contemplar la aplicación de beneficios a reservas como deducible y el costo implícito del capital para promover la capitalización empresarial y contemplar la deducibilidad de los gastos financieros pagados a terceros no vinculados.

Simplificar las operaciones vinculadas dentro del territorio español.

Impuesto de sucesiones y donaciones

Es necesario, en primer lugar una armonización básica a nivel estatal, para evitar la competencia distorsionadora entre territorios. Más cuando persisten las diferencias y disfunciones del actual sistema de financiación autonómica y el sesgo centralista en la distribución de los recursos fiscales.

Se considera conveniente mantener el impuesto como un elemento de justicia y equidad interpersonal, pero a niveles de imposición moderados, tanto el tipo como en mínimos exentos.

Aunque el impuesto puede proteger la continuidad de la empresa familiar, es necesario revisar la actual aplicación de forma que se preserve la continuidad de la actividad y revisar la exención para actividades no productivas sino tan sólo generadoras de rentas.

Impuesto sobre el Patrimonio

La necesidad de consolidación fiscal, que se mantendrá sobre la economía española a medio plazo, aconseja no renunciar a ingresos fiscales actualmente existentes. A más largo plazo, una vez producido el ajuste necesario en el déficit público, el planteamiento sería el de la desaparición del impuesto o, cuando menos, su mantenimiento como herramienta de información fiscal, pero a tipos cercanos a cero.

No obstante, mientras se mantenga, se propone eliminar la exención al patrimonio derivado de la empresa familiar, ya que no responde a ninguna consideración objetiva si se quiere grabar la riqueza.

IVA

En cuanto al Impuesto sobre el valor añadido, cabe señalar la elevada ineficiencia recaudatoria del impuesto, ya que España se sitúa como el último país de la UE en términos de porcentaje de recaudación sobre PIB.
Habría que revisar la estructura de tipos, con el fin de acercarlos en general hacia el tipo normal y estudiar la conveniencia de eliminar una parte significativa de los bienes y servicios exentos.

En cuanto a la Administración tributaria (AT)

Cabe destacar el alto nivel de eficiencia alcanzado por el AT desde los años 90, fruto de un elevado esfuerzo tecnológico, que la sitúa en un lugar destacado en cuanto a recursos empleados por contribuyente a nivel europeo.

Ahora bien, existe un amplio camino a recorrer en dos sentidos. Uno, la simplificación en el cumplimiento tributario por parte de los ciudadanos y las empresas y en la seguridad jurídica de las relaciones entre la Administración tributaria y los contribuyentes, ya que el sistema implantado hace reposar en el contribuyente la aplicación e interpretación de la normativa y que además es quien asume un coste empresarial sustancial para cumplimentar las obligaciones de información que exige el actual SF.

En segundo lugar, la eficacia en la persecución del fraude, del incumplimiento de las obligaciones tributarias, es de los más altos de la UE y, además se centra de forma tal exagerada en la persecución del contribuyente que ya tributa.

La actividad prioritaria del AT se debe focalizar en la persecución del incumplimiento, lo que permitiría mejorar ostensiblemente la situación de los ingresos fiscales, permitiendo aligerar la carga que soportan los actuales contribuyentes.